Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (заключена в г. Базеле 22.03.1989) (далее — Конвенция) является всеобъемлющим природоохранным глобальным соглашением по опасным и другим отходам.

Конвенция регулирует трансграничное перемещение опасных и других отходов. Обязательства и процедуры Конвенции применяются всякий раз, когда опасные и другие отходы, охватываемые Конвенцией, переходят от одной национальной юрисдикции к другой, несмотря на то, является эта поставка частью коммерческой сделки или производится в рамках торговых отношений.

Конвенция была принята 22 марта 1989 г. и вступила в силу 5 мая 1992 г. На 31 марта 2011 г. к Конвенции присоединилось 175 Сторон.

По состоянию на 31 марта 2011 г. в рамках Конвенции было создано 14 региональных и координационных центров. Эти центры находятся в Аргентине, Египте, Индонезии, Исламской Республике Иран, Китае, Нигерии, странах Региональной программы по окружающей среде для южной части Тихого океана (Самоа), Российской Федерации, Сальвадоре, Сенегале, Словацкой Республике, Тринидаде и Тобаго, Уругвае и Южной Африке. Они осуществляют обучение и передачу технологии в области регулирования опасных и других отходов и минимизации их производства, а также оказывают помощь и поддержку Сторонам в осуществлении Конвенции.

Целями Конвенции являются:

1. сокращение трансграничного перемещения опасных и других отходов до минимума, соответствующего экологически приемлемым нормам;
2. обработка и размещение опасных и других отходов как можно ближе к производящим их источникам с использованием экологически приемлемых методов;
3. минимизация производства опасных и других отходов в показателях количества и потенциальной опасности.

Для достижения этих целей Конвенцией создана регулятивная система, основанная на следующем:

• требование предварительного уведомления страны-импортера и транзитной страны до того, как отходы могут быть экспортированы, и создание для этой цели процедуры уведомления;
• ограничения на экспорт в страну, которая не является Стороной Конвенции;
• обязанность реимпорта в случае, если экспорт не соответствовал положениям Конвенции.

Как уже было отмечено, Конвенция регламентирует трансграничные перевозки опасных и других отходов (ТГП). Стороны Конвенции приняли на себя общие обязательства сократить объемы ТГП до минимума и осуществлять их таким образом, чтобы это не создавало угрозу для здоровья человека и окружающей среды. Помимо этих общих обязательств Конвенция предусматривает осуществление ТГП лишь в определенных условиях и лишь в случае их выполнения в соответствии с определенными процедурами. Оценку выполнения требований Конвенции по ТГП осуществляют назначаемые Сторонами компетентные органы.

Согласно Конвенции ТГП — это любое перемещение опасных или других отходов:

• из района, находящегося под национальной юрисдикцией одного государства;
• в район или через район, находящийся под национальной юрисдикцией другого государства, либо в район или через район, не находящийся под национальной юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такая перевозка затрагивает по крайней мере два государства.

Стороны обязаны принять соответствующие меры с целью обеспечить осуществление ТГП лишь в случае выполнения какого-либо из трех следующих условий:

• государство экспорта не располагает техническими возможностями и необходимыми объектами, мощностями или подходящими местами для удаления таких отходов экологически обоснованным и эффективным образом;
• такие отходы необходимы государству импорта в качестве сырья для предприятий;
• такая трансграничная перевозка отвечает иным критериям, которые определены Сторонами.

Во всех случаях Конвенция требует выполнения требования, касающегося экологически обоснованного использования опасных и других отходов.

Экологически обоснованное использование означает принятие всех практически возможных мер для того, чтобы при использовании опасных или других отходов здоровье человека и окружающая среда защищались от возможного отрицательного воздействия таких отходов.

В дополнение к этим условиям Конвенция определяет случаи, когда Стороны могут ограничивать ТГП, и случаи, когда Стороны должны ограничивать ТГП. Такие ограничения могут применяться в отношении экспорта или импорта опасных и других отходов. Конвенция дополнительно уточняет последствия подобных ограничений, а именно:

1. Стороны имеют право полностью или частично запретить импорт опасных отходов или других отходов на территорию, находящуюся под их юрисдикцией, для их удаления. Запрет на импорт может быть односторонним актом, осуществляемым отдельной Стороной, о котором необходимо уведомить через секретариат все Стороны, или же он может быть включен в соответствующее международное соглашение, например в Бамакскую конвенцию о запрещении ввоза в Африку и контроле за трансграничной перевозкой и утилизацией в Африке опасных отходов, которая запрещает импорт опасных отходов в Африку из государств, не являющихся ее Сторонами. Уведомления о вводе ограничений на импорт и уведомления о заключенных соглашениях, переданные Сторонами секретариату, можно найти на веб-сайте Конвенции.

2. Если какая-либо Сторона ограничивает или запрещает импорт опасных или других отходов, другие Стороны должны соблюдать это ограничение или запрет. В соответствии с Конвенцией Стороны должны предотвращать и не допускать экспорт опасных или других отходов в государство или группу государств, принадлежащих к какой-либо организации экономической и / или политической интеграции, которая в законодательном порядке запретила любой импорт, или в Сторону, которая полностью или частично запретила импорт опасных или других отходов на территорию, находящуюся под ее юрисдикцией, для их удаления.

3. Сторона не должна разрешать экспорт в государство, если у нее есть основания полагать, что отходы не будут использованы экологически обоснованным образом. Например, если предполагаемый пункт назначения не имеет соответствующей технологии для переработки электронного оборудования экологически обоснованным и эффективным образом, то государство-экспортер не должно разрешать перевозку туда груза, подпадающего под описание «бывшие в употреблении компьютеры для переработки».

4. Стороны могут принять решение об ограничении или запрете экспорта опасных или других отходов в другие Стороны. В 1995 году на своем третьем совещании Конференция Сторон приняла решение III/1 о внесении изменений в Конвенцию, включив в нее новую статью 4А, известную под названием «Запретительная поправка», которая запрещает осуществление некоторых ТГП в конкретных условиях.

Названная поправка еще не вступила в силу. Соответствующая часть решения III/1 гласит следующее:

«Конференция

<…>

3. постановляет принять следующую поправку к Конвенции:

«вставить новую статью 4А:

1. Каждая Сторона, перечисленная в приложении VII, запрещает все трансграничные перевозки опасных отходов, которые предназначаются для операций, предусмотренных приложением IV А, в государства, не перечисленные в приложении VII.

2. Каждая Сторона, перечисленная в приложении VII, к 31 декабря 1997 года заканчивает, а начиная с этой даты запрещает все трансграничные перевозки опасных отходов по смыслу пункта 1а статьи 1 Конвенции, которые предназначены для операций, предусмотренных приложением IV В, в государства, не перечисленные в приложении VII. Такая трансграничная перевозка не запрещается, если соответствующие отходы не квалифицированы в Конвенции как опасные…».

5. Сторонам запрещается экспортировать отходы для удаления на основании Конвенции южнее 60 град. южной широты независимо от того, являются ли такие отходы предметом ТГП или нет.

6. ТГП не должны осуществляться с государством, не являющимся Стороной. Стороны не должны разрешать экспорт опасных или других отходов в государство, не являющееся Стороной, или их импорт из такого государства, если только они не заключили соглашение или договоренность в отношении ТГП, которыми предусматривается применение требований экологически обоснованного использования.

7. ТГП могут осуществляться через государства транзита, которые не являются Сторонами Конвенции. Однако в этом случае производитель, экспортер или государство экспорта должны уведомить компетентные органы государства о любых предполагаемых ТГП.

Кроме того, Конвенция требует, чтобы осуществлением подобных операций занимались лишь лица, уполномоченные и допущенные к транспортировке и удалению отходов, и чтобы отходы, являющиеся предметом ТГП, были упакованы, маркированы и перевозились в соответствии с общепринятыми и общепризнанными международными правилами и нормами.

Конвенция содержит подробную процедуру получения предварительного обоснованного согласия со строгими требованиями к ТГП опасных и других отходов. Эти процедуры формируют основу системы контроля Конвенции и предусматривают четыре основных этапа, таких как: уведомление; получение согласия и выдача документа о перевозке; трансграничная перевозка; подтверждение удаления.

1-й этап. Уведомление

Задача экспортера на 1-м этапе состоит в правильном информировании импортера о предполагаемой трансграничной перевозке опасных или других отходов.

Экспортер / производитель отходов должен проинформировать компетентный орган государства экспорта о предполагаемой перевозке опасных или других отходов. До того как разрешить отправку груза, производитель и лицо, отвечающее за удаление, должны заключить контракт на удаление отходов. Согласно Конвенции этот контракт должен предусматривать удаление отходов экологически обоснованным образом.

Компетентные органы государства экспорта оценивают полученную от экспортера / производителя информацию и могут отказать в осуществлении экспорта. Такое решение полностью соответствует духу Конвенции.

Если компетентный орган государства экспорта не возражает, он информирует сам или требует от производителя / экспортера проинформировать компетентные органы затрагиваемого государства (государства импорта или государства / государств транзита) о предполагаемой перевозке опасных или других отходов посредством документа-уведомления. Цель уведомления — предоставить компетентным органам затрагиваемого государства детальную, точную и полную информацию о самих отходах, предполагаемом способе их удаления, а также другие данные, касающиеся предполагаемой перевозки. Этот документ должен содержать информацию, указанную в приложении V А к Конвенции, и быть составлен на языке, приемлемом для государства импорта или транзита.

Информация, которая должна быть включена в уведомление страны импорта:

1. Причина экспорта отходов.
2. Экспортер отходов (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса контактного лица).
3. Производитель (производители) отходов и место образования отходов (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса контактного лица).
4. Лицо, отвечающее за удаление отходов, и фактическое место удаления (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса контактного лица).
5. Целевой перевозчик (перевозчики) отходов или их агенты, если известны (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса контактного лица).
6. Страна экспорта отходов — Компетентный орган (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса).
7. Предполагаемые страны транзита — Компетентный орган (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса).
8. Страна импорта отходов — Компетентный орган (полное имя и адрес, номер телефона, телекса или факса).
9. Общее или отдельное уведомление.
10. Предполагаемая дата (даты) грузоперевозки (перевозок) и период времени, в течение которого отходы должны быть вывезены, а также предполагаемый маршрут (включая пункт ввоза и вывоза) (в случае общего уведомления о нескольких партиях потребуется либо предполагаемая дата перевозки, либо, если она неизвестна, количество перевозок).
11. Предполагаемые средства транспортировки (дорога, ж/д, море, воздух, внутренние воды).
12. Информация о страховании (информация о соответствующих требованиях страхования и о том, как они выполняются экспортером, перевозчиком и лицом, отвечающим за удаление отходов).
13. Назначение и физическое описание отходов, включая номер Y (индекс Y является кодом классификации, указывающим, к какой категории отходов относится груз (например, Y1 указывает на медицинские отходы). Полный перечень кодов Y может быть найден в приложении I к Конвенции) и номера ООН (указаны в приложении III к Конвенции), а также состав (природа и концентрация самых опасных компонентов ввиду их токсичности и прочих угроз), которые связаны с отходами при обращении с ними и в ходе предполагаемого способа удаления, и информация о любых особых требованиях к обращению, включая положения о чрезвычайной ситуации в случае происшествий.
14. Тип предполагаемой упаковки (несортированная партия, барабаны, танкеры).
15. Оценочный вес / объем (в случае общего уведомления о нескольких партиях требуются оценочное общее количество и оценочные количества каждой отдельной партии).
16. Процесс, в ходе которого образовались отходы (если необходимо оценить опасность и определить целесообразность предполагаемой операции по удалению).
17. Для отходов, занесенных в приложение I, классификация приложения III: характеристики опасности, номер Н и класс ООН (индекс Н является классификационным кодом, указывающим на класс опасности грузов (к примеру, на воспламеняемость, взрывоопасность). Перечень кодов Н находится в приложении III к Конвенции).
18. Способ удаления согласно приложению IV к Конвенции.
19. Декларация производителя и экспортера о том, что информация верна.
20. Информация, переданная (включая техническое описание завода) экспортеру или производителю от лица, ответственного за удаление отходов, на основании которой последний выносит свою оценку о том, что нет причины не верить, что отходы будут использованы экологически обоснованным способом в соответствии с законами и положениями страны импорта.
21. Информация, касающаяся контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление.

2-й этап. Получение согласия и выдача документа о перевозке

Задача 2-го этапа состоит в получении согласия импортера на осуществление предполагаемой трансграничной перевозки и выдаче соответствующей документации для сопровождения опасных или других отходов.

По получении документа-уведомления компетентный орган государства импорта должен предоставить письменное согласие (на определенных условиях или без них) или отказ либо может потребовать дополнительную информацию.

Компетентный орган государства импорта должен также подтвердить уведомляющей Стороне факт наличия контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление.

Одним из важнейших условий процедуры уведомления является проверка наличия юридически обязательного контракта между производителем и лицом, отвечающим за удаление, в котором предусматривается экологически обоснованное использование отходов, о которых идет речь.

Компетентный орган любого государства транзита должен немедленно подтвердить факт получения уведомления и в течение 60 дней может предоставить государству экспорта свое письменное согласие (на определенных условиях или без них) или отказ. Государства транзита могут по своему усмотрению не требовать предварительного письменного согласия. В этом случае государство экспорта может разрешить начать экспорт, если через 60 дней оно не получит никакого ответа от государства транзита.

Как только соответствующие компетентные органы установят, что все требования Конвенции соблюдены, и дадут свое согласие на перевозку, компетентный орган государства экспорта может приступить к выдаче документа о перевозке и разрешить отправку груза. Документ о перевозке содержит детальную информацию о грузе и должен сопровождать его все время с момента отправки до момента его доставки лицу, отвечающему за удаление.

3-й этап. Трансграничная перевозка

3-й этап — это последовательность действий, которые необходимо совершить с момента отправки отходов до момента их доставки лицу, отвечающему за их удаление.

Документ о перевозке содержит соответствующую информацию о конкретном грузе, например о всех перевозчиках данного груза, о типе отходов и способе их упаковки и т.д. В документе также должна содержаться точная информация о выданных компетентными органами разрешениях на предполагаемую перевозку отходов.

Информация, которая должна быть указана в документе о перемещении:

1. Экспортер отходов (полное имя и адрес, номер телефона, факса или телекса, имя и адрес, номер телефона, факса или телекса лица, с которым следует связаться в случае чрезвычайной ситуации).
2. Производитель (производители) отходов и место образования отходов (полное имя и адрес, номер телефона, факса или телекса, имя и адрес, номер телефона, факса или телекса лица, с которым следует связаться в случае чрезвычайной ситуации).
3. Лицо, отвечающее за удаление отходов, и фактическое место удаления (полное имя и адрес, номер телефона, факса или телекса, имя и адрес, номер телефона, факса или телекса лица, с которым следует связаться в случае чрезвычайной ситуации).
4. Целевой перевозчик (перевозчики) отходов (полное имя и адрес, номер телефона, факса или телекса, имя и адрес, номер телефона, факса или телекса лица, с которым следует связаться в случае чрезвычайной ситуации) или его агент (агенты).
5. Объект общего или отдельного уведомления.
6. Дата начала трансграничной перевозки и дата (даты) и подпись, свидетельствующие о получении, каждого лица, отвечающего за операцию с отходами.
7. Средства перевозки (дорога, ж/д, внутренние воды, море, воздух), включая страны экспорта, транзита и импорта, а также обозначенные пункты ввоза и вывоза.
8. Общее описание отходов (физическое состояние, соответствующее название груза и класс ООН, номер ООН, номер Y и номер Н, если применимо).
9. Информация об особых требованиях в отношении обращения, включая положения о чрезвычайной ситуации в случае происшествий.
10. Тип и номер упаковок.
11. Количество, т.е. масса / объем.
12. Декларация производителя и экспортера о том, что информация верна.
13. Декларация производителя или экспортера с указанием об отсутствии возражений со стороны компетентных органов всех заинтересованных стран, являющихся Сторонами.
14. Свидетельство со стороны лица, отвечающего за удаление, о доставке в санкционированное место удаления с указанием метода удаления и ориентировочной даты удаления.

Информация, требующаяся в документе о перевозке, должна по возможности быть собрана в один документ наряду с информацией, требуемой в рамках правил транспортировки. Если это невозможно, информация должна дополнять, а не дублировать требуемую в соответствии с правилами транспортировки. Документ о перевозке должен включать инструкции о том, кто обязан предоставлять информацию и заполнять требуемые формы.

Согласно рекомендации Конференции Сторон документ о перевозке должен всегда сопровождаться надлежащим образом заполненным документом-уведомлением.

Большинство стран принимает копию надлежащим образом заполненного и полностью подтвержденного уведомления, прилагаемого к документу о перевозке. Тем не менее некоторые страны требуют, чтобы к документу о перевозке во всех случаях прилагался подлинник уведомления, подписанный и скрепленный печатью компетентного органа.

4-й этап. Подтверждение удаления

Задача 4-го этапа (конечного этапа процедуры ТГП) для производителя и государства экспорта состоит в получении подтверждения о перевозке отходов через границу и их удалении лицом, отвечающим за удаление, согласно принятому плану экологически обоснованным образом.

Конвенция обязывает лицо, отвечающее за удаление, подтвердить тот факт, что удаление было осуществлено согласно условиям контракта, как указано в документе-уведомлении. Если компетентный орган государства экспорта не получил подтверждения о завершении удаления, он должен соответствующим образом проинформировать компетентный орган государства импорта.

В некоторых случаях у Сторон могут быть различные мнения на предмет того, как следует применять к ТГП отдельные процедуры. Это может быть вызвано различием правовых систем стран или различной оценкой государствами опасности, которую представляют отходы, являющиеся объектом ТГП. В частности, могут возникнуть следующие сценарии:

• а) различные определения понятия «опасные отходы» в соответствии с внутренним законодательством государств: в соответствии с пунктом 1 (b) статьи 1 Конвенции Стороны имеют право определить в качестве опасных отходов отходы, не перечисленные в приложениях к Конвенции. Таким образом, Стороны расширяют сферу применения Конвенции. Как следствие, некоторые отходы по одним законам определяются как опасные, а по другим — нет;
• б) различная оценка опасных характеристик отходов: несмотря на существующие различия между применимыми правовыми системами, также может возникнуть ситуация, в которой Стороны по-разному оценивают опасные характеристики конкретных отходов, являющихся объектом ТГП, когда одна Сторона считает рассматриваемые отходы неопасными, а другая — наоборот;
• в) различная правовая и / или фактическая оценка объекта ТГП: отходы или не отходы? Поскольку определение понятия «отходы» может варьироваться в зависимости от национального законодательства, определенное вещество или предмет может не определяться всеми государствами, которые имеют отношение к данной ТГП, как отходы. Кроме того, может возникнуть такая ситуация, когда Стороны дают разную фактическую оценку характеру объекта ТГП, когда одна Сторона считает данный предмет отходами, а другая — товаром или продуктом.

Пункт 5 статьи 6 Конвенции имеет целью привнести правовую определенность в такие ситуации.

В случае, когда ТГП отходов на основе закона определяются или рассматриваются в качестве опасных только:

• государством экспорта, требования пункта 9 статьи 6 Конвенции, применяемые в отношении импортера или лица, отвечающего за удаление, или государства импорта, должны применяться mutatis mutandis (при соответствующих изменениях) соответственно к экспортеру и государству экспорта. Это означает, что в соответствии с положениями Конвенции государство экспорта должно требовать, чтобы лицо, отвечающее за удаление, выдало документ о получении и завершении удаления отходов. Это может быть сделано, например, путем требования включить эти обязательства в контракт, заключаемый между экспортером и лицом, отвечающим за удаление;
• государством импорта или государствами импорта и транзита, являющимися Сторонами, требования пунктов 1, 3, 4 и 6 статьи 6 Конвенции, применяемые в отношении экспортера и государства экспорта, должны применяться mutatis mutandis (при соответствующих изменениях) соответственно к импортеру или лицу, отвечающему за удаление, и к государству импорта. Это означает, что лицо, отвечающее за удаление, или компетентный орган государства импорта должны уведомить соответствующие компетентные органы. Аналогичным образом компетентный орган страны импорта выполняет обязательства компетентного органа страны экспорта;
• любым государством транзита, являющимся Стороной, положения пункта 4 статьи 6 Конвенции должны применяться к такому государству. Конвенция четко не определяет процедуры, которые следует применять в тех случаях, когда отходы на основе закона определяются или рассматриваются в качестве опасных только государством транзита. По практическим соображениям экспортеру или государству экспорта рекомендуется заключить путем переговоров или другими методами соответствующее соглашение относительно уведомления компетентного органа государства транзита в соответствии с Конвенцией.

Нелегальная перевозка возникает тогда, когда трансграничное перемещение опасных отходов происходит при одном из следующих условий:

• отсутствие уведомления, соответствующего положениям Конвенции, от любой из участвующих Сторон, то есть стран экспорта, транзита или импорта, несмотря на то, является ли страна Стороной Конвенции или нет;
• отсутствие согласия участвующей страны;
• если согласие получено методом фальсификации, неправильной интерпретации или мошенничества;
• когда содержимое поставки не соответствует документам;
• когда результатом перемещения становится преднамеренное уничтожение опасных отходов в нарушение Конвенции (статья 9) и общих принципов международного права.

Нелегальное перемещение опасных и других отходов является преступлением, и Стороны обязаны «принять соответствующее национальное законодательство для предотвращения и наложения взыскания за нелегальную торговлю» (статьи 4 и 9 Конвенции).

Статьями 263 — 266, 268, 269, 271, 272, 275, 278 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК) установлена ответственность за преступления против экологической безопасности и природной среды.

При этом главой 26 УК установлено, что преступлениями против экологической безопасности и природной среды признаются совершенные умышленно или по неосторожности общественно опасные деяния, причинившие или могущие причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосферному воздуху и другим природным объектам, отнесенным к таковым законодательством об охране окружающей среды, независимо от форм собственности.

Крупным размером ущерба в статьях главы 26 УК признается размер ущерба на сумму, в двести пятьдесят и более раз превышающую размер базовой величины, установленный на день совершения преступления, особо крупным — в тысячу и более раз превышающую размер такой базовой величины, если иное не оговорено в статьях названной главы.

Крупным размером ущерба в соответствии со статьей 275 УК признается размер ущерба на сумму, в восемьдесят и более раз превышающую размер базовой величины, установленный на день совершения преступления.

Кроме того, статьями 131, 308 и 333 УК предусмотрена уголовная ответственность за преступления, посягающие на общественные отношения в сфере защиты окружающей среды.

Поскольку опасные отходы относятся к категории товаров, запрещенных к перемещению, то при незаконном перемещении их в крупном размере (свыше 2 тысяч базовых величин) через таможенную границу Республики Беларусь уголовная ответственность предусмотрена статьей 228 УК как за контрабанду.

Глава 15 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность за административные правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования.

В случаях, когда нелегальная торговля стала результатом действий со стороны экспортера или производителя, страна-экспортер обязана реимпортировать отходы. Страна-экспортер обязана гарантировать, что отходы приняты обратно экспортером / производителем, или, если необходимо, страна-экспортер принимает отходы обратно сама. Если это невозможно, страна-экспортер гарантирует, что отходы уничтожены в соответствии с Конвенцией (статья 9). Если не удается установить, кто ответственен за нелегальную торговлю, страна-экспортер и страна-импортер должны предпринять совместные действия для скорейшего уничтожения отходов экологически приемлемым способом.